記者 王珍
今年的政府工作報告提出，實施更加積極的財政政策。統(tǒng)籌安排收入 、債券等各類財政資金 ，確保財政政策持續(xù)用力 、更加給力 。今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點 ，赤字規(guī)模5.66萬億元 、比上年增加1.6萬億元 。
具體如何發(fā)力，財政預算報告給出了更詳細的答案。根據界面新聞的梳理 ，積極的財政政策主要體現在四個方面：廣義財政顯著擴張 、非稅收入大幅下降、支出結構優(yōu)化以及中央支出顯著提升 。
財政部在預算報告中稱 ，綜合判斷，國內外環(huán)境變化帶來的影響將持續(xù)向財政傳導 ，2025年財政收支矛盾仍然突出 ，必須把困難挑戰(zhàn)考慮得更充分一些，把政策舉措準備得更周全一些 ，為促進經濟持續(xù)健康發(fā)展提供堅實保障 。
廣義財政顯著擴張
根據預算報告 ，2025年擬安排財政預算赤字率4%左右，比上年提高1個百分點，赤字規(guī)模5.66萬億元 、比上年增加1.6萬億元。這里的赤字率是指狹義赤字率 ，即政府預算內的收支差額和名義國內生產總值（GDP）之比 。
此外 ，今年新增地方政府專項債規(guī)模為4.4萬億元，較上年增加5000億元；發(fā)行1.3萬億元超長期特別國債 ，較上年增加3000億元；發(fā)行5000億元特別國債 ，補充國有大行核心一級資本 。新增地方政府專項債和超長期特別國債納入政府性基金預算，不計入赤字。
中誠信國際研究院研究員閆彥明對界面新聞指出 ，在“實施更加積極的財政政策”的要求下 ，今年狹義赤字率首次達到4%，赤字規(guī)模創(chuàng)歷史新高 、達5.66萬億元 ，考慮到4.4萬億元新增專項債、1.8萬億元特別國債和2萬億元用于置換存量隱性債務的專項債之后 ，今年廣義赤字規(guī)模將較去年增加2.9萬億元至13.86萬億元，廣義赤字率為9.8% 、較去年抬升1.7個百分點 ，為歷史最高水平 。
具體來看 ，今年特別國債發(fā)行規(guī)模合計1.8萬億元，較上年增加8000億元 。根據中誠信國際研究院估算，這或能拉動GDP增長約0.5-1個百分點；其中5000億元特別國債將用于補充國有大行核心一級資本 ，增強其抗風險能力和放貸能力 ，更好地服務實體經濟發(fā)展。
廣開首席產業(yè)研究院高級研究員王運金表示，4.4萬億元新增地方專項債與2萬億元用于化債的專項債將大幅緩解地方財政壓力 ，騰出更多資源用于擴投資與穩(wěn)民生。經過多年的優(yōu)化調整 ，地方專項債的投向領域更加靈活，地方擴大政府投資的能力更強；用作資本金的領域已由17個增加到22個 ，預計將進一步拓寬；用作資本金的比例擴大至30% ，將有效支持低空經濟 、算力等新興產業(yè)發(fā)展及傳統(tǒng)能源產業(yè)、制造業(yè)等的轉型升級 。
非稅收入大幅下降
2025年財政預算草案顯示，今年全國一般公共預算收入預計增長0.1% ，一般公共預算支出增長4.4% 。一般公共預算收支又被稱為“第一本賬 ”。
雖然收入預算增速較上年有所放緩 ，但分析師指出，2025年“第一本賬 ”的預算更加嚴謹 ，其中稅收收入、非稅收入預期增速分別是3.7% 、-14.2% ，分別比上年實際增速提高7.1個百分點和下降39.6個百分點 。
民生證券分析師陶川認為，今年赤字規(guī)模擴大，不僅“上修”了財政支出 ，同時“下修 ”了財政收入 。背后一大原因便是非稅收入的不可持續(xù)性。財政部早在去年年底便提出“嚴禁征收過頭稅費 ” ，2025年預算案中將非稅收入同比增速定為-14.2%，有意弱化它對于公共財政收入的支撐 。
“相較之下 ，2025年對稅收收入的要求還是比較高 ，除了船舶噸稅 、車輛購置稅，預算案對于其他稅種的要求均是正增速 。”陶川說。
西南財經大學教授、地方人大預算審查監(jiān)督中心主任劉蓉指出 ，2025年預算報告提出非稅收入消減 ，但沒有明確提出具體的實現方式，結合過往經驗及各地實踐舉措 ，實現非稅收入消減一般可以從增加稅收收入 、強化預算統(tǒng)籌 、壓縮財政支出 ，規(guī)范執(zhí)法方式等角度入手 。
她特別提到優(yōu)化執(zhí)法方式 ?！稗D變執(zhí)法理念，堅持執(zhí)法為民 ，從單純的執(zhí)法管理向服務與管理并重轉變 ，可以避免為追求非稅收入而過度執(zhí)法或不合理執(zhí)法?！皠⑷卣f，同時，規(guī)范執(zhí)法行為 。例如壓縮執(zhí)法過程中的自由裁量空間 ，明確執(zhí)法標準和程序 ，減少執(zhí)法的隨意性，防止出現亂收費、亂罰款等增加非稅收入的行為 。
野村中國首席經濟學家陸挺補充道 ，今年預算報告將財政收入和支出的增長目標分別設定為0.1%和4.4% ，而2024年的實際增長分別為1.3%和3.6%。考慮到地方政府面臨的財政壓力仍然較大，預算內財政收入的預測較為現實。根據預算內財政收入和支出的目標 ，2025年窄口徑財政赤字率將達到GDP的5.5% ，高于2024年的4.8% 。
支出結構優(yōu)化
財政部表示，從財政支出看 ，發(fā)揮財政政策逆周期調節(jié)作用 ，擴投資 、保民生 、穩(wěn)就業(yè)、促消費等領域需要強化保障，培育新質生產力 、推進鄉(xiāng)村全面振興 、加強生態(tài)環(huán)境保護等重點支出剛性增長 ，糧食儲備、政府債務還本付息支出等繼續(xù)增加 ，財政騰挪空間有限 。
分析師表示，今年的支出結構體現了政府工作報告提到的——“推動更多資金資源‘投資于人’，服務于民生 ，支持擴大就業(yè) 、促進居民增收減負 、加強消費激勵 ，形成經濟發(fā)展和民生改善的良性循環(huán) ”的要求。
銀河證券資深宏觀分析師聶天奇指出，2025年一般公共預算支出結構轉向科教、民生、社保 ，基建支出整體增速有所降低 。2025年傳統(tǒng)基建四項：城鄉(xiāng)社區(qū) 、節(jié)能環(huán)保 、農林水、交通運輸目標預算增速分別為2.4% 、1.7% 、0.2%、2.4% ，除交通運輸支出外，其他增速目標均較去年有所降低 ，交通運輸一般以中央主導項目為主 。
另一方面 ，科學技術 、教育 、社保、住房保障和衛(wèi)生健康等“投資于人 ”的支出類別目標增速分別為8.3% 、6.1% 、4.7%、4.4% 、5.0%，均較去年進一步提升 ，且高于傳統(tǒng)基建等“投資于物”的目標支出增速。
陶川也認為 ，2025年預算報告中，財政支出將更多向安全 、科技、民生領域傾斜 ，其中投向教育、外交與國防 、科學技術的支出比例提升最為明顯 。相較之下 ，2025年與基建相關的城鄉(xiāng)社區(qū) 、農林水、交通運輸支出，其重要性都在明顯弱化 。
中央支出顯著提升
從赤字結構看，今年中央赤字安排4.86萬億元 ，較去年增加1.52萬億元 ，地方赤字8000億元 、較去年增加800億元。分析師指出，今年新增赤字95%由中央承擔 ，同時 ，中央赤字占比較上年抬升3.6個百分點至85.9%，創(chuàng)歷史最高水平 ，體現了中央加杠桿的意圖 。
閆彥明指出 ，我國中央政府杠桿率僅為地方政府的一半，在當前宏觀效率下滑 ，微觀主體擴表意愿不強等背景下 ，中央加杠桿有利于提振信心 、擴大需求，更好發(fā)揮統(tǒng)籌調控職能 ，通過增加對地方的轉移支付等方式 ，也有利于減輕地方發(fā)展包袱，激發(fā)地方活力 。同時，中央發(fā)力將進一步優(yōu)化政府債務結構 ，降低整體宏觀債務成本 ，尤其考慮到目前經濟發(fā)展轉型涉及到的重大戰(zhàn)略及關鍵領域的項目大多具有較強的外部性、公益性，加大“央進 ”力度是應時之舉。
聶天奇認為 ，從央地新增債務占比和投向來看 ，中央加碼趨勢顯著且更多用于投資和支持全國性消費政策，而地方財政加碼相對克制 ，且新增債務更多用于化解隱債和支持房地產平穩(wěn)發(fā)展 。
“例如新增地方專項債額度雖然較去年3.9萬億提升了5000億 ，但考慮到其中有8000億元用于存量債務化解，部分用于土地儲備 、存量商品房收購 ，地方財政實際上用于新增投資項目的資金規(guī)?；蜉^去年小幅降低 。 ”聶天奇說 ，“化債”和“收儲”均是未來地方政府聚焦的防風險領域。
另外，今年政府工作報告在談到風險 、挑戰(zhàn)時提到 ，“一些地方基層財政困難 ” ，同時在政策取向中提出“中央財政加大對地方一般性轉移支付力度，向困難地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)傾斜。嚴格落實分級保障責任，筑牢兜實基層‘三?！拙€ ” 。
粵開證券首席經濟學家羅志恒指出 ，考慮地方財政實際情況 ，今年中央對地方轉移支付安排10.34萬億元，剔除2023年增發(fā)國債結轉至2024年資金因素后 ，同口徑增長8.4% 。
“中央近年來持續(xù)加大對地方的轉移支付 ，連續(xù)第三年超過10萬億規(guī)模，這有利于緩解地方財政壓力 ，讓地方政府有更大的財力去支持科技創(chuàng)新、民生改善和營商環(huán)境優(yōu)化 ，推動經濟發(fā)展。”羅志恒說 。
