記者 閆桂花
離開中國，又離不開中國；回流美國，又面臨種種障礙——這是北京大學國家發展研究院教授鄧子梁最近幾年密切跟蹤美國制造業回流過程中觀察到的一個現象。
鄧子梁從2021年起著手開展“美國制造業回流”相關的專題研究 。2022年底開始 ，他擔任國家社會科學基金重大項目《美國制造業回流的舉措、效果和影響研究》的首席專家 。
他對界面新聞表示 ，從2008年全球金融危機后，美國四任總統都在強力推行制造業回流政策 ，但迄今為止效果一般。無論是制造業占國內生產總值（GDP）的比重 ，還是制造業就業人口占總人口的比重，兩者都呈現緩慢下滑趨勢 。一方面 ，制造業所需的高投入、長周期以及對政策不穩定的預期抑制了企業回遷建廠的動力；另一方面 ，缺乏足夠的勞動力以及相應配套的供應鏈，企業即使回流也對就業拉動效果很小 。
鄧子梁進一步指出 ，制造業占比下降是全球性 、歷史性的趨勢 ，一個重要原因是技術進步，使得制造業不需要那么多資金和人力 ，就能夠生產出滿足全球人口生存所需的基本物質。而美國制造業“空心化 ”尤為明顯的深層次原因在于美元霸權 。
“二戰后 ，美國確立了世界霸主地位，其貨幣因此成為全球安全 、可靠的財富象征，無論是交易貨幣、儲備貨幣還是避險貨幣 ，都受到廣泛青睞 ，類似于黃金 。人們對美元的過度追捧，導致對美元的需求居高不下。對美國而言 ，印制美元即可滿足需求 ，不需要去很辛苦地做制造業 。資本肯定是逐利的，自然會流向回報率高的行業 。這是根本性的問題。 ”鄧子梁說 。
他還表示 ，對于中國而言 ，應對當下的關稅戰，除了擴大內需外 ，還應該考慮出臺一些緊急狀態下的救濟方案 ，即國家給予這些直接受美國關稅沖擊的企業以更多的關懷，比如階梯式關稅補貼 、動態優化出口退稅率 ，對于這些企業生產的產品要給予特殊的疏導通道 ，還要分層次 、分類別地對出口企業背后的生產企業進行幫扶 。
以下是采訪全文，經界面新聞編輯整理。
界面新聞：你從2021年開始就一直在做“美國制造業回流”相關的專題研究，迄今為止 ，總體來看 ，你覺得美國制造業回流的效果如何？
鄧子梁：是的，2021年我做了一個相關課題 ，次年底中標了國家社會科學基金的重大項目 ，項目為期五年，所以現在才做了一半。“美國制造業回流 ”這個話題非常復雜——起因很復雜 ，過程也很復雜 ，對中國、對美國的影響都非常復雜 。我們調研了國內外一些企業，美國公司及其供應鏈上的公司 ，也做了不少數據分析 ，有了一些初步的發現 。
從奧巴馬時期至今，幾屆政府都在推動制造業回流 ，綜合所有的資料 ，包括我的一些研究數據，結論是回流總體效果很一般。無論是制造業增加值占GDP的比重，還是制造業就業人口占總人口的比重 ，一直處于緩慢下滑趨勢 ，基本上沒有上揚過 。制造業就業人口占比近五年維持在8%-8.2%，制造業占GDP比重穩定在10%-11%水平 。
效果較明顯的是拜登時期推出的三個法案 ，基礎設施法案 、芯片法案和通脹削減法案。這三個法案提供了很多補貼 ，直接刺激了電子相關行業，特別是芯片產業的發展 ，也推動了節能環保 、綠色能源、綠色科技的發展 ，進而帶動了相關產業 。美國財政部的報告顯示，自2022年秋季拜登推出相關政策后 ，少量行業的投資飆升 ，就業也有回暖 。
簡單來講，回流效果最好的是高端制造業。反觀技術含量低的勞動力密集型制造業 ，回流效果差 ，根據美國“回流倡議 ”（Reshoring Initiative）報告數據，新增就業占比連5%都不到 。原因很簡單，高端制造業是美國的強項 ，而其他制造業既缺乏勞動力 ，也缺乏配套的供應鏈上游供應商 。即便回流，蓋出來的工廠也是無人工廠 ，僅靠十幾個工程師來維護設備 ，能帶來就業嗎？
另外，去年10月美國彼得森國際經濟研究所發布報告 ，也對美國制造業回流的效果給出了較為否定的結論。
界面新聞：正如你所說 ，美國在勞動成本上完全沒有優勢，那為什么美國政府仍執著于制造業回流？其實不光美國 ，當一個國家經濟發展到一定程度后 ，都會面臨制造業占比下降的問題，但美國的制造業“空心化”更加嚴重 ，原因是什么？
鄧子梁：前面三屆政府都在推動制造業回流 ，但出發點不同 。奧巴馬時期推動制造業回流是因為經過2008年金融危機后，美國發現自己實體經濟很脆弱；特朗普推動回流的重要原因是兌現選舉承諾，讓“銹帶 ”地區的一些人再次就業；到了拜登時期 ，直接的原因是疫情期間 ，供應鏈中斷給很多生產和經濟安全帶來挑戰和不確定性 。
至于制造業的空心化，其實全球制造業的占比都在下降。世界銀行數據顯示 ，1990年到2023年 ，世界各國制造業增加值占GDP的比重從32%下降到了26%左右，這是一個世界性的趨勢 ，只不過美國的下滑更引人注意。
一個原因是技術進步使得制造業不需要那么多資金和人力 ，就能夠生產出滿足全球約80億人口生存所需的基本物質 。在這個過程中，可能會出現在局部地區的局部時期 ，由于承接了世界性的產業轉移 ，帶來制造業占GDP的比重短暫上揚的情況，比如在中國改革開放時期 ，又比如亞洲四小龍的經濟騰飛時期 。現在中國的制造業占GDP的比重其實也在下降 ，目前已經降到28%左右。
最核心的問題還是美元霸權 。美元霸權并非一朝一夕形成，而是基于長期的國家綜合實力和軍事實力 。二戰后，美國確立了世界霸主地位 ，其貨幣因此成為全球安全 、可靠的財富象征 ，無論是交易貨幣 、儲備貨幣還是避險貨幣，都受到廣泛青睞 ，類似于黃金。然而 ，人們對美元的過度追捧，導致對美元的需求居高不下 ，通過對美貿易順差來獲得美元是重要的直接途徑 。那么對美國而言 ，印制美元似乎即可滿足需求，不需要去很辛苦地做制造業 。資本肯定是逐利的 ，自然會流向回報率高的行業。這是根本性的問題 。實際上 ，歷史上國際通行貨幣的發行國，一旦過度依賴發行貨幣帶來的好處時 ，都會導致本國經濟失衡 。
界面新聞：據你了解 ，回流美國的企業，在美國都面臨了哪些問題？
鄧子梁：技術水平低的制造業企業，找不到合格的產業工人 ，工資不高 ，甚至低于機械化程度高的現代化農業，這是一般性問題。美國政府雖然也會推出補貼 ，但對企業而言 ，一是，拿出大量資金投資本土生產 ，現金流容易中斷；二是 ，就算美國政府有補貼，光靠補貼也不可能富起來 ，就好比車輛被撞了可以得到保險公司理賠 ，但保費是不可能讓車主賺錢的 。補貼也是如此，只能讓企業少虧一點 ，少投入一點 ，回本稍微快一點，但不可能靠補貼活得滋潤 。特別是高技術制造業，動輒就是上億美金的投資 ，回本也會比較慢。
還有供應商問題。任何一個龍頭企業 ，都需要配套幾十家、上百家上游供應商 。這些公司更多是做原材料的，比如螺絲 、鋼絲等 ，美國做這些沒有競爭力 ，只能從墨西哥 、越南等地進口 。沒有這些，回流對勞動力密集型產業的就業拉動很有限。
重要的還有預期 。現金流是有周期的 ，貨運、物流、零售等公司的周期較快 ，大型制造業周期很慢，需要非常長期的 、穩定的經濟預期 。一個現代制造業工廠 ，從拿地建廠到盈虧平衡 ，至少需要三五年時間。
界面新聞：在本次“對等關稅 ”政策中，除了向中國加征高額關稅外 ，特朗普還向其他亞洲經濟體特別是東南亞地區重拳出擊 ，其目的是打擊中國通過東南亞的轉口貿易 。之前從事轉口貿易的企業怎么辦，政府要如何幫助他們渡過難關？
鄧子梁：對企業本身，暫時恐怕沒有特別好的辦法 。理論上可以去拓展其他市場 ，但在一線做過業務的人都知道 ，這談何容易。電商受到的沖擊尤其大，比如在阿里巴巴 、拼多多旗下Temu上的電商 ，以前發一個單不超過800美元是免稅的 ，但從5月2日起小包裹關稅豁免取消，要全額交稅 。相關的還有輪船——中國造的輪船 ，不管運的是韓國的貨還是墨西哥的貨 ，停靠美國的港口都要繳納高額的停靠費 。全世界十條新造的大船里有五六條是中國制造，對這些企業來說也是很大的打擊。
我認為 ，對于對美出口依賴度高的企業 ，應該考慮出臺一些緊急狀態下的救濟方案，即國家給予這些直接受美國關稅沖擊的企業以更多的關懷和兜底 。有些企業業務主要對美 ，面臨的可能就是覆頂之災 ，這是很現實的問題 。所以，特殊時期應出臺特殊政策，比如階梯式關稅補貼 ，動態優化出口退稅率 ，推行“一鍵報稅”系統等，緩解流動性壓力。這是第一。
第二 ，對于這些企業生產的產品 ，要給予特殊的疏導通道 。大企業可能過去八年一直在努力地進行地域多元化布局，但對美出口的中小微企業 ，特別是純外貿企業而言 ，處境可能很艱難 。小的只有三五人，大的有幾十人的工廠 ，相應地 ，就業會直接受到沖擊。我曾經在國家自然科學基金資助下，研究中國初創企業出口轉內銷 ，發現存在不熟悉國內市場、缺乏運營經驗等挑戰 。需要國家有關部門引導有影響力的銷售平臺 ，配合拉動消費等舉措，幫扶企業度過難關 。11日京東宣布了2000億的出口轉內銷扶持計劃，值得鼓勵。
界面新聞：你前面提到 ，跟美國企業也有一些交流 ，他們是如何應對特朗普關稅沖擊的？
鄧子梁：過去七八年比較清晰的一個趨勢是：外遷但又離不了中國，最后選擇類似“中國+1 ”這種方案 。
不少美資企業仍然高度關注中國市場的一切機會 。比如醫藥行業的美資公司 ，在中國尋找好的種子公司 、優秀的民營公司 ，把好的產品拿到美國，聯合申請獲得監管部門批準后上市。過去幾年這種情形見得比較多 ，實際上 ，如果沒有地緣政治沖突，相當多的跨國公司還是非常留戀中國市場 。
與此同時 ，我也發現了一些令人振奮的案例 ，有些企業仍選擇在中國擴大再生產 。原因很簡單，在中國能夠比其他地方有更多的成長空間。美資企業康明斯的管理者告訴我 ，他們非常看好柴油發動機在中國工程機械 、數據中心、造船業等行業的銷售前景 ，堅定地繼續在華興業投資 。中國是最好的試驗場——有好的技術馬上就能變成好的產品，之后就可以把新的產品賣到歐洲 、美國和東南亞 。
界面新聞：特朗普此次關稅讓人想到1930年美國胡佛總統簽署的《斯穆特-霍利關稅法》，當時美國也是大幅提高進口關稅 ，結果伴隨其他國家的報復性措施 ，美國的進 、出口額都大幅縮水，全球貿易也急劇萎縮。一些經濟學家認為 ，正是斯姆特-霍利法案導致1930年代的大蕭條。此次特朗普關稅行動 ，會不會帶來同樣的后果？
鄧子梁：100年前的事情放到今天，有些原理還是適用的 ，但2025年的世界跟彼時相比有很多不同 。這100年間 ，各種形式的沖突和戰爭，無論是貿易戰還是熱戰、冷戰 ，都完整經歷過 ，歷史的教訓很慘重，追求和平 、合作和發展的政治心態還是普遍占上風的 。而且 ，今天的世界也比1930年的世界更加一體化和不可分割 ，
現有的以WTO為核心的貿易協調機制，碰到了巨大困難。未來是否會形成一個以中國和美國為雙核心的循環區域貿易，兩個核心 ，中間有交叉？比如越南 ，跟中國建立了全面戰略合作伙伴關系，但最近也跟美國升級為全面戰略伙伴關系 。這種雙體系 ，從經濟運行和企業微觀管理角度看 ，肯定是比現有體系更低效的 。但是也不排除美國政府一廂情愿地去拉幫結派，脅迫相關國家選邊站 ，企圖造成這個局面。對中國而言 ，應該盡快和東盟 、歐盟等大的貿易板塊進一步深化經貿和技術合作，進一步互相降低關稅水平 ，因為經貿互補性很強 ，并且可以對大國競爭形成有效戰略緩沖 。
界面新聞：你認為特朗普關稅沖擊，接下來可能會有哪些進展或者轉機？
鄧子梁：中美雙方談的意愿應該還是有的 ，但首先美方需拿出誠意來 ，增強談判的信用和基礎 。
其實，特朗普關稅在美國內部也面臨很大的政治壓力，因為他在發布關稅命令時動用了緊急行政權力 ，繞開了議會 ，對于美國這樣一個三權分立的國家而言，這種做法不一定能夠得到國內政治勢力的支持。而且美國債務問題嚴重暴露等 ，也影響到關稅決策 。
另外 ，對美國這樣一個資本主義國家而言，資本市場的暴跌、商業巨頭的股價蒸發 ，都會迅速傳導到政策頂層 。一個蘋果手機原來一千美元就能買到 ，現在價格翻倍，公司還如何經營？就算搬不回美國 ，一兩年內能搬到印度嗎？在中國 ，富士康鄭州工廠雇員30萬，帶動上游300萬人就業 ，這么龐大的熟練工人群體 ，在世界其他地方都是找不到的。
所以，美國國內的經濟基礎和政治勢力，對于特朗普的這種極端關稅行動 ，應該是比較反對的 。所以 ，也許會在某個時候，以某個形式 ，出現一個契機 ，讓雙方坐下來談一談 。
