“十五五 ”即將到來之際 ，我國的城市工作相隔十年后
，有了新的部署 。

　　7月14日至15日，新中國成立以來的第五次中央城市工作會議在北京舉行 ，距離上一次召開已過去十年
。會議強調，在當前和今后一個時期的城市工作
，要“以推動城市高質量發(fā)展為主題，以堅持城市內涵式發(fā)展為主線 ，以推進城市更新為重要抓手
”。

　　（7月14日至15日
，中央城市工作會議在北京舉行 。圖片來源：新華社）

　　一名接近住建部的業(yè)界專家對第一財經記者表示，十年前召開的第四次中央城市工作會議 ，前瞻性地提出在城市發(fā)展中要防止“攤大餅”式擴張
，但當時城鎮(zhèn)化還處于增量發(fā)展階段，轉型需求沒有那么迫切。如今 ，房地產市場已真正進入以“城市更新 ”為主的高質量發(fā)展時期
。

　　會議部署的7方面重點任務
，也圍繞著“現代化” 、“活力創(chuàng)新
”
、“舒適便利”、“綠色低碳 ” 、“安全可靠
”、“文明向善”
、“便捷高效 ”來展開。

　　中國社科院國家未來城市實驗室副主任、研究員王業(yè)強對第一財經記者表示，城市更新與“好房子
”建設正逐步取代傳統(tǒng)增量開發(fā)模式 ，有望釋放年均8萬億以上的市場紅利 。

　　“城市更新”并非“棚改再來 ”

　　此次會議部署了7方面重點任務
，包含著力優(yōu)化現代化城市體系 、著力建設富有活力的創(chuàng)新城市
、著力建設舒適便利的宜居城市、著力建設綠色低碳的美麗城市 、著力建設安全可靠的韌性城市
、著力建設崇德向善的文明城市、著力建設便捷高效的智慧城市
。

　　在著力建設舒適便利的宜居城市方面，明確要求“加快構建房地產發(fā)展新模式 ，穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造
”。

　　第四次中央城市工作會議提出的“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造”，曾在很長一段時間里拉動了房地產投資 。

　　對于此次提出的“危舊房改造 ”
，多名受訪業(yè)界人士表示，這表明當前“城市更新
”所帶來的市場紅利將不同于棚改時期 ，更不意味著“棚改再來”
。此外
，根據國家統(tǒng)計局數據，過去十年 ，我國城鎮(zhèn)化率已從2014年的54.77%迅速增長到2024年的67%。因此
，在存量發(fā)展時期，城市建設仍需進一步破除傳統(tǒng)的地產開發(fā)思維 。

　　“ ‘城市更新’寫入會議內容 ，并非簡單復制棚改的短期刺激模式
。 ”據王業(yè)強估算
，全國城鎮(zhèn)現有房屋662億平方米 、市政管網360萬公里，更新改造需求巨大 ，中央和地方年投資超5萬億元
，可以激活家具家電消費
、技術交易市場發(fā)展。2025年預計市場規(guī)模突破8.6萬億元，2030年有望達10萬億級 。

　　對于“棚改再來”不具備條件 ，王業(yè)強提出了四點理由：首先是政策導向不同
。今年剛發(fā)布的《持續(xù)推進城市更新行動的意見》明令禁止“大拆大建
”，強調“留改拆并舉”和歷史文脈保護
，這與棚改貨幣化安置的強刺激有本質區(qū)別；其次是市場基礎不同。2024年商品房年化銷售面積9.7億平方米（回落至2009年水平），新開工規(guī)模僅7.5億平方米（相當于2006年水平） ，缺乏高速擴張的市場容量；其三
，資金可持續(xù)性存在制約瓶頸 。城市更新項目回報周期長達20~30年，而棚改依賴土地財政快速回籠資金；第四 ，去庫存邏輯存在差異。新增100萬套城中村改造采用貨幣化安置
，主要目標為消化現有商品房庫存（預計帶動1億平方米銷售），而非催生新增投資
。

　　今年以來 ，為推動房地產市場的供給側結構性改革并提振短期樓市
，住建部等有關部委已多次強調，扎實有力推進“好房子 ”建設 ，大力推動城市更新。根據中辦、國辦5月下旬發(fā)布的《關于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（下稱《意見》）
，在城中村等更新改造中，不搞大拆大建 ，將“好房子
”納入“城市更新”機制 。該意見還強調，在規(guī)劃 、土地
、財政、金融等方面對更新工作予以全方面支持
。

　　在前述受訪業(yè)界專家看來
，《意見》突出強調了“城市更新 ”需要更充分利用市場機制，撬動多元主體參與 ，這表明過去依靠財政大幅投入的“城市更新
”模型已難以為繼
，這也是此次會議強調城中村和危舊房改造等更新工作需“穩(wěn)步推進”的原因。

　　“從政府部門角度看，接下來需要考量如何統(tǒng)籌增量建設和存量改造 ，做好城市和房地產發(fā)展規(guī)劃
，破除過去一味追求增量規(guī)模思維，進而轉向增存并重 、多元驅動的城市發(fā)展路徑 。 ”成都市城市建設發(fā)展研究院副院長馮波補充說
。

　　此次會議也明確提出了五個“轉變
”：轉變城市發(fā)展理念 ，更加注重以人為本；轉變城市發(fā)展方式
，更加注重集約高效；轉變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展；轉變城市工作重心 ，更加注重治理投入；轉變城市工作方法
，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調。

　　展望“十五五”，上海交通大學住房與城鄉(xiāng)建設研究中心主任、國際與公共事務學院教授陳杰對第一財經記者表示 ，在當前“地產舊周期終結 ”“新城市階段到來
”的大背景下，“好房子”與“城市更新 ”正成為引領房地產結構性重構的雙引擎
，共同構成未來五年房地產和基建的“新主賽道”，開啟中國城市建設的新周期 。

　　著力優(yōu)化現代化城市體系

　　對于城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展當前面臨的一些新老問題 ，本次會議也都作了重點回應
。

　　陳杰向第一財經記者表示
，過去十年，第四次城市工作會議確立的戰(zhàn)略方向大體得到落實 ，中國城市發(fā)展從“鋪攤子
”走向“提質量”
、從“物理城市 ”走向“功能城市
”。但在邁向“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”過程中
，城市病的形態(tài)變異、城鄉(xiāng)融合的制度瓶頸 、區(qū)域協(xié)調的不平衡性，以及城市治理體系現代化的進展緩慢 ，成為下一階段的重點議題 。第五次中央城市工作會議的召開
，正是基于這些深刻變化，目標將從“補短板 ”轉向“重塑機制
” ，以實現高質量城市化的新躍升
。

　　對于當前的一些問題
，陳杰舉例稱，一方面 ，雖然“新型城鎮(zhèn)化+鄉(xiāng)村振興”雙輪驅動格局初步形成，但“落戶容易
、融入難 ”現象普遍
，大量中西部小縣城面臨“空殼化
”；其次，城市“攤大餅”式擴張在部分地區(qū)仍存在 ，不少城市產業(yè)空心化、人口流出加劇
，城鄉(xiāng)空間失衡問題反彈；在城市群發(fā)展方面，都市圈規(guī)劃提速 ，但“中心虹吸 、邊緣弱化 ”效應顯著
，核心區(qū)過密與非核心區(qū)空心化共存。

　　對于上述問題，會議部署的七方面重點任務中 ，第一項任務“著力優(yōu)化現代化城市體系
”提出
，著眼于提高城市對人口和經濟社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團式
、網絡化的現代化城市群和都市圈 ，分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設
，繼續(xù)推進農業(yè)轉移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展 ，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展 。

　　王業(yè)強對第一財經記者分析，接下來要嚴控超大城市無序擴張
，通過產業(yè)梯度轉移緩解“大城市病”，同時增強中小城市公共服務配套 ，引導人口合理分布。此外
，可以激活縣域經濟紐帶作用
。推動農村集體土地入市等改革，打通城鄉(xiāng)要素雙向流動通道 ，培育特色產業(yè)集群。

　　其次
，將更好發(fā)揮城市在經濟高質量轉型中的作用 。相關統(tǒng)計顯示，目前 ，我國城市建成區(qū)以僅占全國陸域面積0.64%的空間承載了全國約60%的GDP
。

　　會議提出的“著力建設富有活力的創(chuàng)新城市 ”要求
，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，在發(fā)展新質生產力上不斷取得突破；依靠改革開放增強城市動能 ，高質量開展城市更新
，充分發(fā)揮城市在國內國際雙循環(huán)中的樞紐作用。

　　“值得注意的是，在將城市工作作為培植新質生產力的載體時 ，需要注重遏制‘內卷式’競爭 。清理地方保護性政策（如稅收返還、零地價招商），建立產業(yè)準入負面清單動態(tài)調整機制
。”王業(yè)強提示說。

　　此外
，會議還著重強調“轉變城市工作重心，更加注重治理投入
”“深刻把握建設現代化人民城市的目標定位” 。換言之 ，除了發(fā)展轉型
，接下來的城市工作還將更加重視治理效能的提升，推動城市“內涵式 ”發(fā)展
。

　　了解城市人口結構和人口需求的變化是實現“以人為本
”城市治理的基礎。清華大學建筑學院教授 、中國城市規(guī)劃學會住房與社區(qū)規(guī)劃專委會秘書長劉佳燕對第一財經記者表示 ，當前在人口總量出現拐點的背景下
，結構性矛盾更為突出 。一方面，老齡少子化趨勢加速；另一方面 ，流動人口規(guī)模也大幅增加
。但監(jiān)測數據顯示
，隨遷兒童普惠性幼兒園覆蓋率仍低于全國平均水平約20個百分點，反映出“家庭城鎮(zhèn)化”配套服務的滯后性。此外 ，縣城作為吸納城鎮(zhèn)新增人口的重要承載地
，普遍面臨公共服務支出與財政收入不匹配的突出矛盾 。

　　對此，會議提出 ，大力發(fā)展生活性服務業(yè)，提高公共服務水平
，牢牢兜住民生底線。

　　陳杰表示，一方面需要回應老齡少子化時代的需求 ，這包括醫(yī)養(yǎng)結合
、無障礙設施和社區(qū)居家服務體系的建設需求
，也包括教育設施的布局優(yōu)化，城市落戶政策和青年住房政策的加快調整；另一方面需要回應新市民和靈活就業(yè)人口增加的需求 ，包括推動就業(yè)服務、社會保障 、住房保障和市場監(jiān)管都要加快迭代；此外
，應進一步鼓勵和推動農村老人進城養(yǎng)老與補齊就地養(yǎng)老服務的有機結合
。

（文章來源：第一財經）